La trasparenza nella gestione dell’errore come prima forma di tutela del paziente. I numeri in toscana.

Simona Baldi e Nicola Favati

La tutela del paziente si identifica di solito con il risarcimento, cioè con ciò che accade dopo il danno. Ne esiste però una che viene prima: la possibilità di sapere. La legge n. 24 del 2017 ha costruito su questo un sistema di obblighi di pubblicazione, di accesso e di raccolta dei dati; ha però anche sottratto al processo gli atti con cui le strutture analizzano i propri eventi avversi. A quasi dieci anni dalla legge, i dati pubblici toscani mostrano un sistema che raccoglie molto ma restituisce al cittadino soprattutto informazioni aggregate, mentre a livello nazionale il quadro più aggiornato del contenzioso non proviene dal circuito pubblico. In questo spazio si colloca la lettura delle sentenze come fonte pubblica, accertata in contraddittorio, di ciò che nel sistema sanitario non ha funzionato.

Una tutela che viene prima del danno

Quando si parla di tutela del paziente il pensiero corre quasi sempre al risarcimento: a ciò che accade dopo, quando il danno si è già prodotto e resta da stabilire chi debba ripararlo. È una prospettiva necessaria, ma parziale. Il risarcimento chiude il singolo caso; non dice nulla, di per sé, sul perché quel caso si sia verificato, né su quante analoghe situazioni si siano verificate altrove.

C’è una tutela che viene prima, ed è la possibilità di sapere quindi di conoscere: quali eventi avversi si verificano in una struttura, quali cause sono state individuate, quali correttivi sono stati adottati, quanto la struttura ha pagato per i danni provocati. È su questa conoscenza che il paziente può orientare le proprie scelte, che un’associazione può esercitare la propria funzione di vigilanza civica, che una direzione sanitaria può misurarsi con realtà comparabili.

Che cosa prevede la legge

La legge 8 marzo 2017, n. 24 contiene sul punto disposizioni puntuali, che di seguito si richiamano.

• La relazione sugli eventi avversi. L’art. 2, comma 5, ha aggiunto all’art. 1, comma 539, della legge n. 208 del 2015, la lettera d-bis, che affida alle strutture la «predisposizione di una relazione annuale consuntiva sugli eventi avversi verificatisi all’interno della struttura, sulle cause che hanno prodotto l’evento avverso e sulle conseguenti iniziative messe in atto», precisando che «detta relazione è pubblicata nel sito internet della struttura sanitaria».
• I risarcimenti pagati. L’art. 4, comma 3, impone alle strutture sanitarie pubbliche e private di rendere disponibili, mediante pubblicazione nel proprio sito internet, «i dati relativi a tutti i risarcimenti erogati nell’ultimo quinquennio, verificati nell’ambito dell’esercizio della funzione di monitoraggio, prevenzione e gestione del rischio sanitario (risk management)». La norma, dunque, lega espressamente il dato economico alla gestione del rischio: il risarcimento pagato non è soltanto una voce di bilancio, ma un’informazione sulla sicurezza delle cure.
• La documentazione del singolo paziente. L’art. 4, comma 2, stabilisce che la direzione sanitaria fornisca la documentazione sanitaria disponibile «entro sette giorni dalla presentazione della richiesta», preferibilmente in formato elettronico, e che le eventuali integrazioni siano fornite «in ogni caso, entro il termine massimo di trenta giorni».
• Il riscontro diagnostico. L’art. 4, comma 4, ha introdotto nel regolamento di polizia mortuaria la possibilità per i familiari o gli altri aventi titolo del deceduto di «concordare con il direttore sanitario o sociosanitario l’esecuzione del riscontro diagnostico, sia nel caso di decesso ospedaliero che in altro luogo», e di «disporre la presenza di un medico di loro fiducia». È lo strumento con cui una famiglia può sapere, e non soltanto supporre, perché un congiunto è morto.
• La copertura dei rischi. L’art. 10, comma 4, prevede che le strutture rendano nota sul proprio sito la denominazione dell’impresa che presta la copertura assicurativa della responsabilità civile, «indicando per esteso i contratti, le clausole assicurative ovvero le altre analoghe misure che determinano la copertura assicurativa». L’obbligo, quindi, non si esaurisce nel nome di un assicuratore: riguarda anche il modo in cui la struttura fa fronte ai danni quando un assicuratore non c’è.
• Il garante. L’art. 2, commi 1 e 2, consente alle regioni di affidare al Difensore civico la funzione di garante per il diritto alla salute, che «può essere adito gratuitamente» da ciascun destinatario di prestazioni sanitarie per la segnalazione di disfunzioni del sistema. Si tratta di una facoltà rimessa alle regioni, non di un obbligo.

A questi strumenti, specifici della materia sanitaria, si affianca l’accesso civico previsto dall’art. 5 del d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33, in due forme: l’accesso civico «semplice» (comma 1) consente a chiunque di richiedere i documenti, le informazioni e i dati che l’amministrazione è obbligata a pubblicare, quando ne abbia omesso la pubblicazione; l’accesso civico generalizzato (comma 2) consente a chiunque di accedere ai dati e ai documenti ulteriori detenuti dalle pubbliche amministrazioni, nei limiti che la legge stessa individua. In entrambi i casi la richiesta non deve essere motivata (comma 3).

Un sistema costruito per imparare

La trasparenza verso il cittadino è solo una parte del disegno. La legge ha previsto anche un circuito di raccolta dei dati che va dalle singole strutture al livello nazionale. L’art. 2, comma 4, istituisce in ogni regione il Centro per la gestione del rischio sanitario e la sicurezza del paziente, che «raccoglie dalle strutture sanitarie e sociosanitarie pubbliche e private i dati regionali sui rischi ed eventi avversi e sul contenzioso» e li trasmette annualmente all’Osservatorio nazionale delle buone pratiche sulla sicurezza nella sanità.

L’art. 3, comma 2, precisa che cosa l’Osservatorio nazionale debba farne: acquisisce dai Centri regionali i dati relativi ai rischi e agli eventi avversi «nonché alle cause, all’entità, alla frequenza e all’onere finanziario del contenzioso» e, nella stessa disposizione, «individua idonee misure per la prevenzione e la gestione del rischio sanitario». Il dato merita di essere sottolineato: la legge affida allo stesso organismo la raccolta dei dati sul contenzioso e l’individuazione delle misure di prevenzione. È ragionevole leggervi l’idea che il contenzioso non sia soltanto un costo da contenere, ma anche una fonte da cui ricavare misure di prevenzione; si tratta, anche qui, di una lettura e non di una formula della legge.

La Toscana conosce questa impostazione da oltre vent’anni. Il Centro regionale per la Gestione del Rischio Clinico e la Sicurezza del Paziente è stato istituito con delibera della Giunta regionale n. 1179 del 10 novembre 2003, è stato riconosciuto come organismo del governo clinico dalla legge regionale n. 40 del 2005 e dal 2016 è Collaborating Centre dell’Organizzazione Mondiale della Sanità. La Regione ne descrive la missione come la promozione della cultura della sicurezza e, soprattutto, «dell’imparare dagli errori».

Il quadro nazionale: chi conta i sinistri

Il quadro nazionale più aggiornato sul contenzioso sanitario non proviene dal circuito pubblico disegnato dalla legge, ma da un operatore privato. Il MedMal Report di Marsh, nella XVI edizione pubblicata nel 2025, ha esaminato quasi 32.000 richieste di risarcimento registrate tra il 2007 e il 2024 da 84 strutture sanitarie di dodici regioni: in media 21 richieste l’anno per struttura, in calo del 7 per cento nel periodo 2014–2024, con un costo medio di circa 133.000 euro per caso e oltre 1,35 miliardi di euro di costo complessivo, tra liquidato e riservato, tra il 2014 e il 2024. I tempi restano lunghi: in media 2,4 anni per l’apertura della pratica e 2,8 per la sua chiusura.

Sono numeri utili, ma rappresentano un campione di strutture e non l’intero Servizio sanitario nazionale. Sul versante pubblico, la pagina che AGENAS dedica al monitoraggio nazionale delle denunce di sinistri elenca, alla data di questo editoriale, come ultimo rapporto annuale quello relativo al 2015, precedente alla stessa legge n. 24. La stessa AGENAS precisa che dal 2018 l’analisi di quei dati è inclusa nella relazione annuale dell’Osservatorio nazionale delle buone pratiche sulla sicurezza nella sanità; la serie dei rapporti dedicati alle denunce di sinistri, però, si ferma al 2015.

Che cosa dicono i numeri toscani

Le relazioni annuali del Centro regionale, pubblicate dalla Regione, danno la misura del lavoro svolto. Nel 2024 sono state inserite nel sistema regionale 7.286 segnalazioni di eventi avversi, contro le 6.967 del 2023; i processi di segnalazione conclusi con una rassegna di mortalità e morbilità sono stati 4.288 e quelli conclusi con un audit 1.964; sono stati segnalati e gestiti 91 eventi sentinella, tra i quali le cadute gravi sono state l’evento più frequente (39).

Sul versante del contenzioso, la relazione 2023 riporta 910 pratiche aperte nell’anno, «con un ulteriore calo rispetto all’anno precedente»; la serie storica della stessa relazione parte da 1.581 richieste nel 2010. La relazione 2023 aggiunge che «statisticamente circa il 40%» delle richieste viene accolto e liquidato, e che oltre tre quarti dei sinistri liquidati restano sotto i 50.000 euro, pari a circa il 13,5 per cento degli importi, mentre l’1,3 per cento supera gli 800.000 euro e vale, da solo, circa un quarto della spesa. Qui però il quadro si interrompe. Per il 2024 la Regione avverte che i dati sulla sinistrosità “risultano al momento incompleti”; la relazione 2025, pur elencata nella pagina regionale, al 1° ottobre 2026 non risultava consultabile. Il dato completo più recente che la Regione mette a disposizione del cittadino è dunque quello del 2023.

Due osservazioni. La prima: il sistema di segnalazione vede molto più del contenzioso. Nel 2023, a fronte di 6.967 segnalazioni, le richieste di risarcimento aperte sono state 910. Il contenzioso è dunque una frazione di ciò che il sistema registra; ma è la frazione in cui i fatti vengono accertati da un soggetto terzo. La seconda: il peso economico si concentra in pochi casi gravi, ed è su quelli che una lettura attenta delle cause ha più valore, per il paziente come per l’organizzazione.

Che cosa si trova sui siti delle aziende

Il 26 settembre 2026 sono stati consultati i siti delle aziende sanitarie pubbliche toscane (le tre aziende USL e le aziende ospedaliero-universitarie), limitatamente alle sezioni dedicate agli obblighi della legge n. 24.

• Eventi avversi. Una sola delle aziende esaminate, l’Azienda Ospedaliero-Universitaria Careggi, pubblica un proprio documento di riesame del rischio clinico con i dati dell’anno precedente. Le altre rinviano alla relazione annuale regionale, che riporta dati aggregati per l’intera regione, senza dettaglio per struttura.
• Risarcimenti. Tutte le aziende pubblicano i dati sui risarcimenti, ma in forme molto diverse: elenchi di singole pratiche in PDF senza totale, archivi compressi, fogli di calcolo, oppure totali annui riportati nel testo della pagina. L’aggiornamento arriva, a seconda dei casi, al 2024 o al 2025, per l’Azienda USL Toscana Nord Ovest, al primo semestre 2026.
• Copertura dei rischi. Le aziende esaminate dichiarano di non avere una polizza di responsabilità civile e di gestire direttamente le richieste di risarcimento, con garanzia regionale, in base alle delibere della Giunta regionale n. 1203 del 2009 e n. 1234 del 2011. Il nome di un assicuratore non c’è perché non c’è un assicuratore; ciò che il cittadino trova è l’indicazione del sistema di gestione diretta.

La legge chiede una relazione «sugli eventi avversi verificatisi all’interno della struttura», da pubblicare «nel sito internet della struttura sanitaria». Un documento regionale che non distingue tra le strutture non dice nulla di ciò che accade nel singolo ospedale: è difficile sostenere che corrisponda a ciò che la norma descrive, e l’esempio di Careggi dimostra che fare diversamente è possibile. Il risultato pratico è che, per sei aziende su sette, il cittadino che volesse sapere quali eventi avversi si verificano nell’ospedale in cui si cura, quali cause sono state individuate e quali correttivi adottati, non troverebbe risposta sul sito di quell’ospedale; e chi volesse confrontare i risarcimenti di due aziende dovrebbe prima ricomporre formati diversi. Per chi cerca di esercitare una tutela consapevole, la differenza non è di poco conto.

Il limite: ciò che resta dentro la struttura

La stessa legge traccia però un confine preciso. L’art. 16, comma 1, ha sostituito il secondo periodo dell’art. 1, comma 539, lettera a), della legge n. 208 del 2015, stabilendo che «i verbali e gli atti conseguenti all’attività di gestione del rischio clinico non possono essere acquisiti o utilizzati nell’ambito di procedimenti giudiziari».

La legge non enuncia la ragione della scelta. È ragionevole leggervi l’intento di favorire la segnalazione e l’analisi degli eventi avversi da parte degli operatori, che difficilmente sarebbero franche se ogni analisi interna potesse trasformarsi in una prova. Si tratta di una lettura, non di un dato normativo; ma, quale che sia la ragione, l’effetto merita di essere detto apertamente: la conoscenza più analitica che il sistema sanitario ha dei propri errori resta, per scelta del legislatore, interna. All’esterno arrivano la relazione annuale, cioè un documento di sintesi redatto dalla stessa struttura in cui gli eventi si sono verificati, e i dati aggregati che risalgono dal livello regionale a quello nazionale.

Il divieto riguarda gli atti dell’attività di gestione del rischio clinico. Resta distinto il diritto del paziente alla propria documentazione sanitaria, disciplinato dall’art. 4, comma 2, con i termini di sette e trenta giorni già ricordati.

Il contenzioso come fonte di conoscenza

È qui che il contenzioso assume un valore che va oltre la singola controversia. Una sentenza ricostruisce i fatti in contraddittorio tra le parti, con l’ausilio di consulenti nominati dal giudice, e li valuta con una decisione motivata di un soggetto terzo. Non è l’autovalutazione di chi ha erogato la prestazione: è un accertamento esterno. Se la legge chiede all’Osservatorio nazionale di leggere il contenzioso nei suoi numeri (cause, entità, frequenza, onere finanziario), le sentenze permettono di leggerlo anche nei suoi contenuti: che cosa è accaduto, in quale punto del percorso di cura, per quale difetto organizzativo.

La sentenza n. 2710/2026 della Corte di Appello di Firenze sulle protesi d’anca con accoppiamento metallo su metallo, commentata sul sito dell’Osservatorio, ne offre un esempio. Dalla ricostruzione dei fatti emerge che il modello impiantato era stato ritirato dal commercio nel 2010, che il programma regionale di sorveglianza attiva, previo censimento dei portatori, fu avviato soltanto nel 2018 e che la paziente non era mai stata richiamata per dodici anni. È un’informazione di natura organizzativa, non clinica, ed è emersa dal processo.

Il contenzioso ha anche un limite, che va riconosciuto con la stessa franchezza: vede soltanto i casi che arrivano in giudizio, che sono una parte degli eventi avversi e non necessariamente la più rappresentativa. Le sentenze sono un campione selezionato, non una fotografia completa. Proprio per questo il loro valore cresce quando vengono lette insieme ai dati che le strutture sono tenute a pubblicare: le une danno profondità, gli altri danno misura.

È con questo spirito che l’Osservatorio seleziona e commenta le decisioni: non per cercare responsabili, ma per rendere visibile ciò che accade, perché l’errore conosciuto è il presupposto dell’errore prevenuto.

Che cosa può fare il paziente

• Chiedere copia della propria documentazione sanitaria, che deve essere fornita entro sette giorni, con eventuali integrazioni entro trenta.
• Consultare il sito della struttura a cui si rivolge: vi devono essere pubblicati la relazione annuale sugli eventi avversi, i dati sui risarcimenti dell’ultimo quinquennio e le informazioni sulla copertura dei rischi, cioè l’assicuratore o, come avviene per le aziende pubbliche toscane esaminate, le misure di gestione diretta dei sinistri.
• Se quei dati non si trovano, chiederli: alle strutture pubbliche anche con una richiesta di accesso civico, che non va motivata; per i dati che la struttura avrebbe dovuto pubblicare, lo strumento è l’accesso civico «semplice» dell’art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 33 del 2013.
• In caso di decesso di un familiare, sapere che è possibile concordare con la direzione sanitaria il riscontro diagnostico e farvi assistere un medico di fiducia.
• Rivolgersi, dove la regione gli abbia attribuito la funzione di garante per il diritto alla salute, al Difensore civico, che può essere adito gratuitamente, oppure alle associazioni di tutela come il Tribunale per i Diritti del Malato.

Che cosa possono fare le strutture

La trasparenza richiesta dalla legge può essere adempiuta in modo formale o in modo utile. Dati sui risarcimenti pubblicati in un formato omogeneo e confrontabile tra aziende, e una relazione annuale leggibile da un non addetto ai lavori, confrontabile di anno in anno e accompagnata dall’indicazione dei correttivi effettivamente adottati, sono strumenti di fiducia prima ancora che obblighi. Allo stesso modo, le sentenze che riguardano una struttura possono essere lette come un audit esterno gratuito: indicano con precisione dove il percorso di cura si è interrotto. Metterle a disposizione di chi si occupa di gestione del rischio significa restituire al sistema una conoscenza che il processo ha già prodotto e pagato.

Un sistema che conosce i propri errori ma non li rende visibili protegge se stesso; un sistema che li rende visibili protegge anche i pazienti. La trasparenza non è un atto d’accusa: è la condizione perché l’errore diventi, davvero, occasione di miglioramento.

Fonti dei dati

• Legge 8 marzo 2017, n. 24, testo pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 64 del 17 marzo 2017.
• Regione Toscana, Centro Gestione Rischio Clinico e Sicurezza del Paziente, Relazione di attività 2024 e Relazione di attività 2023 (regione.toscana.it, sezione «Relazioni annuali»), consultate il 1° ottobre 2026; a tale data la Relazione 2025, pur elencata nella pagina, non risultava consultabile.
• Regione Toscana, pagina «Centro Gestione Rischio Clinico – Cos’è».
• Marsh, MedMal Report, XVI edizione, 2025.
• AGENAS, pagina «Monitoraggio nazionale denunce sinistri».
• Siti istituzionali delle aziende sanitarie pubbliche toscane, sezioni «Amministrazione trasparente» e pagine sugli adempimenti della legge n. 24/2017, consultati il 24 settembre 2026 e, per i risarcimenti, il 26 settembre 2026.